2019年12月31日自然資源部印發(fā)《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》，主要包括礦業(yè)權出讓制度改革、油氣勘查開采管理改革、儲量管理改革3個大的方面內(nèi)容，11條具體改革內(nèi)容,釋放全面開放油氣探勘開采市場的信號,這意味著今后無論是從事礦產(chǎn)資源勘查，還是開發(fā)，主要的途徑都將是通過市場競爭來獲取礦業(yè)權，這是貫徹落實黨中央、國務院關于礦業(yè)權出讓制度改革、加大油氣勘探開發(fā)力度戰(zhàn)略部署的重要舉措。

實際上，近年來我國不僅在多個重要政策文件中明確油氣上游領域放開的改革方向，而且開展了上游市場放開的相關試點。在試點及實踐方面，自然資源部(原國土資源部)先后組織開展了兩輪頁巖氣探礦權招標，且作為改革的先行先試，還在新疆常規(guī)油氣區(qū)塊組織了兩輪探礦權招標，積極推動上游改革精神的落地。在政策方面，2017年5月中共中央、國務院印發(fā)《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》明確了上游改革的重點任務是“完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴格的區(qū)塊退出機制，加強安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護性開發(fā)的前提下，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。” 2018年9月《關于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2018]31號)、2019年4月《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》也就推進礦業(yè)權競爭性出讓等重要改革方向做了進一步的明確。2019年6月國家發(fā)改委聯(lián)合商務部發(fā)布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》也取消了外商在石油、天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制。

當前，我國油氣體制改革已進入深水區(qū)，下游市場化競爭格局基本形成，中游國家油氣管網(wǎng)公司已于2019年12月在京掛牌成立，油氣上游體制改革也在穩(wěn)步推進。盡管油氣上游市場在大的政策層面已經(jīng)放開了，但真正的礦業(yè)權改革落地及上游市場放開還存在一些挑戰(zhàn)和亟待解決的問題，尤其是油氣上游改革試點及實踐已經(jīng)暴露出來的典型問題，亟需解決。

自2009年以來，自然資源部(原國土資源部)就油氣資源上游改革試點開展了8次招標。從參與我國頁巖氣探礦權招標與新疆常規(guī)油氣區(qū)塊招標及掛牌出讓的企業(yè)數(shù)量變化與生存現(xiàn)狀看，礦業(yè)權招標初衷與結果相距甚遠，改革試點進展均不順利。一方面，參與投標的市場主體越來越少，且企業(yè)參與油氣上游礦業(yè)權改革的積極性越來越低;另一方面，中標企業(yè)工作進展都不順利，出現(xiàn)“先驅(qū)變成先烈”現(xiàn)象，且目前僅存的3家通過招標進入油氣行業(yè)的企業(yè)都遇到較大困難。如果這些困難不排除，勢必影響未來市場主體繼續(xù)參與上游改革意愿，影響整體油氣體制改革進程。中游管網(wǎng)改革是為了支持上游多元化市場競爭，而上游沒有多層次市場化競爭，改革的意義就前功盡棄。

總的來講，油氣上游改革試點及實踐已經(jīng)暴露的出來的主要問題包括以下第三個方面：

一是試點招標的最低勘查投入要求遠高于常規(guī)區(qū)塊，不利于試點推行。我國對常規(guī)油氣區(qū)塊的勘查投入要求是每平方公里第一年2000元、第二年5000元、第三年10000元，且存在油氣區(qū)塊到期不達標未退出面積問題。據(jù)統(tǒng)計，三大油企現(xiàn)有油氣礦業(yè)權區(qū)塊的勘查投入，約有1/3區(qū)塊面積達標、1/3區(qū)塊面積不達標、1/3區(qū)塊面積根本沒有投入，勘查投入未達標區(qū)塊也沒有依法退出區(qū)塊面積。但試點招標要求新進市場主體年均勘查投入要達到每平方公里1萬元，且三年最低投入每平方公里3萬元及以上，這遠遠高于對常規(guī)油氣區(qū)塊最低勘查投入的要求，且嚴格要求退出面積，顯得有失公允。油氣勘探是一個摸索漸進的過程，逐步投入，漸聚重點，平均投入模式既不科學，也會造成不必要的巨大浪費。

二是試點招標區(qū)塊資源質(zhì)量較差,探礦權期限設置過短，中標企業(yè)面臨較大困難。試點招標區(qū)塊基本上都是國有石油公司退出的“三流區(qū)塊”或“邊角料”，對油氣央企都是最難啃的“硬骨頭”，對剛進入油氣上游市場的新主體更是巨大的風險挑戰(zhàn)，比如某些企業(yè)雖有發(fā)現(xiàn)，但資源品質(zhì)太差，繼續(xù)開發(fā)還是放棄難以抉擇。同時，試點招標的探礦權期限設置過短，中標企業(yè)面臨較大困難，比如某些企業(yè)雖有發(fā)現(xiàn)，但資源品質(zhì)太差，繼續(xù)開發(fā)還是放棄難以抉擇。同時，試點招標的探礦權期限設置過短，中標企業(yè)面臨較大困難，比如某些企業(yè)經(jīng)歷千辛萬苦發(fā)現(xiàn)油氣時，探礦權已到期，導致無所適從。

三是油氣地質(zhì)資料未能依法實現(xiàn)社會共享。三大油企長期持有油氣礦業(yè)權，地礦部門早期投入獲得的地勘資料也全部無償交付給他們，但他們一直沒能按照礦產(chǎn)資源法相關規(guī)定將地質(zhì)資料上交給國家主管部門，有法不依卻難以追究問責，導致自然資源部基本不能掌握國內(nèi)已有油氣礦產(chǎn)資源的地質(zhì)資料數(shù)據(jù)，致使試點中標企業(yè)未能從國家正規(guī)渠道獲得區(qū)塊前期地質(zhì)資料，導致企業(yè)不得不耗費大量人力物力財力和時間，重復先前油企的地質(zhì)資料收集工作，有的甚至不得不托朋靠友私下出錢購買些許零星地質(zhì)資料，嚴重影響了企業(yè)的勘查投入進程。

國家將油氣資源集中在三大油企的初衷是為了確保油氣安全，但現(xiàn)實情況是油氣安全壓力空前，而且越發(fā)嚴峻，油氣上游市場改革已經(jīng)到了“不改不行”且“刻不容緩”的局面。下一步要想礦業(yè)權競爭性出讓取得良好效果，還需要國家層面出臺完善的礦業(yè)權出讓配套政策，仍要有大動作、大手筆來落實改革目標。具體建議如下：

一是給先行先試的試點企業(yè)出臺鼓勵政策。建議自然資源部相關部門積極做好協(xié)調(diào)工作，綜合考慮試點招標中標企業(yè)在實際勘查工作中所遇困難、企業(yè)落實勘查的資金實力、投資計劃以及所作出的努力，給予客觀評判和政策支持。在油氣礦業(yè)權的探采合一制度下，充分考慮前期中標企業(yè)的實際投入和已有發(fā)現(xiàn)，核減區(qū)塊面積方面給企業(yè)留足符合開采規(guī)劃的區(qū)塊面積、預留發(fā)展空間，保護企業(yè)的積極性，為市場樹立好榜樣，鼓勵更多市場主體參與未來上游改革。

二是拿出有前景的油氣區(qū)塊對社會招標，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓。三大油企是我國油氣資源上游開發(fā)的主力軍，掌握大量優(yōu)質(zhì)油氣資源和勘探開發(fā)核心數(shù)據(jù)技術裝備，現(xiàn)階段有必要將其核心力量投入到條件復雜的地區(qū)開展技術攻關，參與國際市場高質(zhì)量的對外合作。建議自然資源部嚴格落實礦產(chǎn)資源管理改革的相關政策，依法要求油氣公司在國內(nèi)市場適當讓出優(yōu)質(zhì)區(qū)塊，拿出好的資源對社會資本招標，給新進企業(yè)一定的生存發(fā)展空間和盈利預期。培育新的市場主體，鼓勵新主體創(chuàng)新，通過市場競爭增加資本技術投入，調(diào)動一切積極性增加國內(nèi)油氣產(chǎn)量，應對可能發(fā)生的重大挑戰(zhàn)。

三是完善地質(zhì)資料共享，服務油氣礦業(yè)權流轉(zhuǎn)改革。制定油氣儲量和礦業(yè)權及價值評估指南，培育監(jiān)管評估機構。開放國內(nèi)油氣技術服務，統(tǒng)一管理國家油氣資源地質(zhì)數(shù)據(jù)資料及信息，實現(xiàn)協(xié)同信息流、疏通物資流、打通技術流、擴展資金流，為油氣上游市場化改革營造良好的市場環(huán)境。為此，有關部門要提前做好準備，對浩如煙海的大量地質(zhì)資料如何接收、儲存、開發(fā)、共享，對不按時上交資料者應怎樣處理等都要有詳盡安排。