“縣制”消亡危機(jī)
沉寂16年之后，“縣改市”借“新型城鎮(zhèn)化”之名，再次高歌猛進(jìn)，大有卷土重來(lái)之勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至少有138個(gè)縣醞釀撤縣設(shè)市，廣東、貴州、云南和陜西4省就有60多個(gè)縣提出撤縣設(shè)市。
“這是典型的政績(jī)沖動(dòng)，與加大縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略意圖背道而馳。對(duì)其中的胡作非為如不明令禁止，耽誤發(fā)展不說(shuō)，還會(huì)嚴(yán)重沖擊農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。”中國(guó)人民大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究小組負(fù)責(zé)人彭真懷嚴(yán)詞指責(zé)。
“縣改市”會(huì)不會(huì)重新啟動(dòng)雖然仍未可知，但過(guò)多的縣改為市或區(qū)，將沖擊以縣制為基礎(chǔ)的治理制度，這不僅會(huì)造成虛假城市化，更會(huì)為中國(guó)未來(lái)發(fā)展埋下無(wú)可挽救的隱患。
“縣改市”出政績(jī)
上世紀(jì)八、九十年代，縣域經(jīng)濟(jì)迅速壯大，相應(yīng)地要求行政權(quán)力和管轄范圍擴(kuò)張升級(jí)，縣升格為市一度成為切實(shí)可行而又風(fēng)光無(wú)限的擴(kuò)張模式。
僅1994年-1996年間，全國(guó)共有95個(gè)“縣改市”，其中，江蘇、山東、浙江等省“縣改市”較為突出，江蘇蘇南的縣基本都升級(jí)為市。
對(duì)于縣級(jí)單元來(lái)說(shuō)，“縣改市”之后可獲得更高的稅收返還比例、城市維護(hù)建設(shè)稅等收入，還可以得到更多的建設(shè)用地指標(biāo)、工業(yè)項(xiàng)目、水資源占用量等好處，在當(dāng)時(shí)客觀上這也符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。事實(shí)證明，改市之后，江蘇、山東、浙江等省的縣域經(jīng)濟(jì)也得到了快速發(fā)展，每年的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣排行榜基本都被這三個(gè)省占據(jù)。
“在特定時(shí)期，縣改市不失為一條有效的發(fā)展道路。”國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家（微博）認(rèn)為，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，就需要給中小城市放權(quán)，讓他們有擴(kuò)張和發(fā)展的欲望。如果一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，城市規(guī)劃面積到位，財(cái)政收入達(dá)到一定的水平，人口聚集達(dá)到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以變成市，使農(nóng)民就地變成市民。
然而這一輪的“縣改市”風(fēng)潮，被中央政府1997年緊急叫停。彭真懷研究認(rèn)為，中央之所以這么做，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)很多地方盲目追求縣改市，沖擊了縣制為主要特色的傳統(tǒng)行政管理系統(tǒng)，造成很多縣級(jí)市出現(xiàn)“虛假城市化”弊病，比如市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等等。
“現(xiàn)在這些老毛病又發(fā)作了，簡(jiǎn)單把縣一撤了之，搞硬生生的‘拉郎配’，甚至農(nóng)民‘被上樓’，背離了新型城鎮(zhèn)化的初衷。”他說(shuō)。
如何釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活力一直是行政區(qū)劃改制的中心議題，不可否認(rèn)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣無(wú)疑是城鎮(zhèn)化的下一個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)。“但我們要對(duì)新型城鎮(zhèn)化重新理解，不能走入誤區(qū)，甚至走向反面。”彭真懷表示。
“省管縣”遇阻“縣改市”回潮
“縣改市”暫時(shí)被凍結(jié)之后，縣級(jí)擴(kuò)權(quán)的沖動(dòng)沒(méi)有得到釋放，轉(zhuǎn)而通過(guò)“省管縣”的方式探路突圍。
浙江是最早推動(dòng)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的省份之一。早在2002年，浙江省按照“能放都放”的總體原則，將313項(xiàng)原屬地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個(gè)縣市區(qū)，成為“省管縣”浙江模式。
之后，中國(guó)許多省市開(kāi)始推行財(cái)政“省管縣”的單項(xiàng)試點(diǎn)，這被認(rèn)為是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的重大改革舉措，而在十年之后的今天，“省管縣”已經(jīng)處于膠著狀態(tài)、躑躅不前。
雖然全國(guó)共有27個(gè)省份1080個(gè)縣實(shí)行了財(cái)政省直管，但相對(duì)其他領(lǐng)域的改革，各地推進(jìn)熱情并不太高。從目前來(lái)看，具體的障礙就是地級(jí)市不愿放棄縣的直接管轄權(quán)，不管是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣和不發(fā)達(dá)縣都不愿放，都覺(jué)得管得越大越好。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才認(rèn)為，省管縣的試點(diǎn)主要是財(cái)政權(quán)限的試點(diǎn)，在“財(cái)權(quán)”上繞過(guò)了市里，這對(duì)地級(jí)市沖擊很大。而矛盾之處還在于，人事、發(fā)改這些權(quán)力還歸市里管，縣領(lǐng)導(dǎo)仍然受制于市，放不開(kāi)手腳。
強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省管縣遇阻，縣域轉(zhuǎn)而尋求另外的方式來(lái)突破發(fā)展瓶頸，“縣改市”再次進(jìn)入視野。一些強(qiáng)縣甚至準(zhǔn)備了相關(guān)的上報(bào)材料，只待中央政府一聲令下。
但“縣改市”的閘門(mén)并沒(méi)有完全解禁，直至2010年，民政部只批復(fù)了云南蒙自、文山兩個(gè)縣撤縣設(shè)市，江西德安縣部分區(qū)域設(shè)立共青城市的申請(qǐng)。
但今年年初，民政部在不到兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)連續(xù)批準(zhǔn)吉林扶余、云南彌勒“縣改市”名單，這一動(dòng)作被看作是“縣改市”全面解禁的信號(hào)。
加之，借助新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的東風(fēng)，“縣改市”風(fēng)潮再起，引起專家學(xué)者的普遍擔(dān)憂。
“很多人對(duì)新型城鎮(zhèn)化缺乏常識(shí)性的判斷，仍在片面追求城市空間擴(kuò)張，大興造城運(yùn)動(dòng)，借新城之名，行奪地、爭(zhēng)地和占地之實(shí)，抬高房?jī)r(jià)和地價(jià)。”彭真懷說(shuō)，如此放任下去，被嚴(yán)重扭曲的新型城鎮(zhèn)化就會(huì)演變成一場(chǎng)災(zāi)難。
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