《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，“允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。”在中國經(jīng)濟學(xué)會理事劉滿平看來，這個提法為我國指明了能源行業(yè)未來發(fā)展和改革的方向。

記者：請您分析一下我國煤炭、電力以及油氣三大能源行業(yè)的市場集中度情況？

劉滿平：我國能源行業(yè)集中度高，非公有制經(jīng)濟地位相對較低。煤炭、電力以及油氣三大能源行業(yè)，由于自身特點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及開放程度等不同，集中度高低有所不同，非公有制經(jīng)濟在各個行業(yè)的地位和實力也不一樣。煤炭行業(yè)生產(chǎn)集中度低，是個相對開放的競爭市場，市場化程度處于三大能源行業(yè)的最高水平，非公有制經(jīng)濟發(fā)展相對較好。2012年，我國最大的煤炭企業(yè)神華集團年產(chǎn)煤炭4.4億噸，只占全國產(chǎn)量的12.02%。

由于嚴格的市場準(zhǔn)入限制，油氣行業(yè)無論上游資源配置、開采、中游加工還是終端銷售網(wǎng)絡(luò)都基本形成三大國有石油公司壟斷的市場格局。2011年中石油公司的石油、天然氣產(chǎn)量分別占全國產(chǎn)量的53%和68%；中石化占20.4%和13.2%；中海油占23%和15.1%。截至2012年年底，國內(nèi)陸上油氣長距離輸送管道的70%由中石油管道公司控制。中石化還是我國最大的成品油銷售商，中石化和中石油兩家公司控制的加油站數(shù)量超過全國加油站總數(shù)的54%。

在三大能源行業(yè)中，電力可以說是市場化程度最低、競爭程度最差、非公有制經(jīng)濟地位最低的部分，以至于社會上有觀點認為“電改十年，回到原點”。迄今，我國還沒有真正形成發(fā)電、輸電、配電和售電等4個環(huán)節(jié)分開的格局。在發(fā)電與輸配售兩大市場上，發(fā)電市場相對開放，任何資本均可進入。2010年底全國規(guī)模以上發(fā)電企業(yè)有3893家，但五大國有發(fā)電集團加上國華電力、華潤電力、國投電力、中廣核集團無論是在代表生產(chǎn)能力的裝機規(guī)模還是代表市場份額的發(fā)電量等都占據(jù)主要地位。

記者：什么原因造成了我國能源行業(yè)以國有經(jīng)濟集中為主？

劉滿平：我國能源行業(yè)之所以成為國有經(jīng)濟非常集中的行業(yè)，不是由于能源企業(yè)的競爭實力太過強大，而是由于實行政府高度管制、市場供給高度壟斷的行政所控制，再加上能源行業(yè)的自然壟斷造成的。尤其是行政壟斷，不僅形成強大的行業(yè)壁壘，制約我國能源產(chǎn)業(yè)繼續(xù)發(fā)展，也還造成各市場主體之間的利益沖突，例如煤電、煤運矛盾。

而能源行業(yè)行政壟斷的弊病之所以長期根除不掉，原因可以概括為法律法規(guī)限制、傳統(tǒng)體制障礙、非公有經(jīng)濟自身的缺陷3個方面。市場化改革的配套措施跟不上，不僅因為指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性法規(guī)不健全，至今還沒有出臺《石油法》、《天然氣法》，就是現(xiàn)有的《煤炭法》、《電力法》，也沒有根據(jù)市場化改革的需要重新修訂部分條款，至于規(guī)范市場行為的《反壟斷法》、《反暴利法》更無從說起。雖然有改革的意向，但改革的速度太慢，政府行為的潛意識中還存在許多計劃經(jīng)濟管理的痕跡。如某些企業(yè)行為被賦予政治色彩，部分地區(qū)出現(xiàn)政府出面組建企業(yè)集團的“拉郎配”行為，而在取消行政壟斷、加強安全生產(chǎn)、保護生態(tài)環(huán)境等方面的力量卻相對薄弱。

民營資本長期以來無法實質(zhì)性融入能源行業(yè)，已成為嚴重影響非公有制企業(yè)發(fā)展的障礙。2005年，國務(wù)院就發(fā)布了“非公36條”，明確提出“允許非公有資本進入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域”。但在實踐中，這一指導(dǎo)意見更多仍停留在“口號”上，一些部門甚至出臺了自相矛盾的公共政策，比如《關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》，明確七大行業(yè)將由國有經(jīng)濟控制，強調(diào)在電力、通信、石油等領(lǐng)域內(nèi)國有經(jīng)濟絕對控股。面對這兩個相互“打架”的紅頭文件，民營企業(yè)又如何在壟斷行業(yè)占有一席之地？另外，由于我國能源價格機制改革尚且剛剛開始，國有電力、能源企業(yè)長期得到政府的價格補償，這種補償機制極大地排斥民營資本的進入。

在民營經(jīng)濟那一邊，由于大多數(shù)民企經(jīng)營管理體制不健全，管理粗放，沒有形成現(xiàn)代企業(yè)制度，決策隨意化，人才短缺，技術(shù)積累和開發(fā)薄弱，抗風(fēng)險能力弱，在參與能源開發(fā)過程中往往存在急于收回投資、盡快獲利的投機意識，在經(jīng)營理念和實際操作中不可避免地產(chǎn)生一些負面效應(yīng)，造成資源的破壞。因此，鼓勵民營資本參與能源行業(yè)勢必要加強政府的監(jiān)管，無形中增加了社會成本。

記者：在當(dāng)前格局下，如何引導(dǎo)我國能源行業(yè)混合所有制經(jīng)濟的健康發(fā)展？

劉滿平：這就亟須從破除行政壟斷，為民營資本全面進入掃除體制障礙；建立開放競爭的能源市場；發(fā)展多元化的融資形式，破解融資瓶頸3方面入手。

我國能源行業(yè)一直存在著“半行政、半市場化”的體制特征，距離完全競爭還很遠，解決這些問題的關(guān)鍵是要破除行政壟斷。對于能源行業(yè)的管制應(yīng)去行政化，加強競爭力的培育，這要與市場秩序的規(guī)范和各項改革措施的制定和落實相結(jié)合，如果不制定更為詳細的實施細則，民營資本進入能源行業(yè)只能流于形式。長期以來的政府直接定價或監(jiān)管，導(dǎo)致成品油、天然氣和電力之間的價格差別并不是由從生產(chǎn)到消費的成本和能源品質(zhì)本身所決定，而是決定于政府與不同能源行業(yè)和不同耗能終端之間的博弈。因此，推動能源定價的市場化改革就成了民營資本進入能源行業(yè)的核心，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，不能直接定價。

要真正建立起有效的市場競爭機制，必須打破“封閉競爭”的格局，以“開放競爭”取代“封閉競爭”，改變能源產(chǎn)業(yè)所有制結(jié)構(gòu)單一的局面，以塑造合格的市場主體。能源行業(yè)資金密集的特征決定了其進入壁壘高，絕大多數(shù)民營企業(yè)的經(jīng)濟實力難以承受石油、天然氣以及電力開發(fā)的前期投入和高額成本，而新能源未來市場的不確定性強化了銀行的“惜貸”。因此，民營資本進入能源行業(yè)需要金融機構(gòu)的大力支持，尤其是新能源，應(yīng)發(fā)展多元化的融資方式，除了爭取銀行貸款外，還應(yīng)通過私募或風(fēng)投基金、政府投資、協(xié)會支持等來獲取資金支持。這又需要加快政府風(fēng)險投資模式的制度化進程，促使行業(yè)協(xié)會在解決融資難方面發(fā)揮重要作用，可以為此創(chuàng)造新的融資渠道，比如建立新能源行業(yè)的投資資金等。