發(fā)電設(shè)施碳配額分配方案的“變”與“不變”
2022-11-07 10:01 來源：中國能源報 瀏覽：
2022年11月3日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2021、2022年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》），公開向社會征求意見，這標(biāo)志著全國碳市場第二個履約期邁開了堅實的一步。數(shù)字雙碳研究院團隊就《征求意見稿》的“變”與“不變”進行了解讀分析。
《征求意見稿》總體上延續(xù)了與《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《分配方案》）的配額分配框架，繼續(xù)基于強度控制設(shè)計配額分配方案，配額分配覆蓋主體范圍基本不變，配額分配相關(guān)的工作流程不變。
《征求意見稿》延續(xù)了《分配方案》中的機組分類方式，依舊按照燃料種類及機組容量劃分為四個類別，即：①300MW等級以上常規(guī)燃煤機組；②300MW等級及以下常規(guī)燃煤機組；③燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規(guī)燃煤機組（含燃煤循環(huán)流化床機組）；④燃?xì)鈾C組。
（2）基準(zhǔn)法核算配額、免費分配配額、70%預(yù)發(fā)配額維持不變
2021、2022年度采用基準(zhǔn)法核算機組配額量，即：
機組配額量=供電基準(zhǔn)值×實際供電量×修正系數(shù)+供熱基準(zhǔn)值×實際供熱量
2021、2022年度配額繼續(xù)實行免費分配；同時，在配額發(fā)放的方式上，采用預(yù)分配+核發(fā)的“兩步走”方式，預(yù)分配比例依舊為基準(zhǔn)年配額量的70%，總體上延續(xù)了《分配方案》的配額方案框架。
《征求意見稿》延續(xù)了《分配方案》中“兩年一期”的配額清繳履約方式，2021、2022年度的配額清繳工作一并于2023年12月31日前完成，給發(fā)電企業(yè)完成配額清繳履約預(yù)留了充足時間。發(fā)電企業(yè)可以充分開展交易履約方案的策劃、制定與實施，爭取低成本履約。
《征求意見稿》綜合考慮技術(shù)進步、老舊機組淘汰等因素對碳排放強度的影響，結(jié)合2019—2020年配額分配實際情況及2021年碳排放數(shù)據(jù)核查結(jié)果，對配額分配的年度劃分、修正系數(shù)、基準(zhǔn)值等方面作出了調(diào)整。
1、重點排放單位名錄轉(zhuǎn)由各省級生態(tài)環(huán)境主管部門確定
與《分配方案》的發(fā)布通知中一并公布納入全國碳市場配額管理的重點排放單位名錄不同，《征求意見稿》中并未公開重點排放單位名錄。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2022年3月15日發(fā)布的《關(guān)于做好2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)重點工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2022〕111號）的要求，2021和2022年度重點排放單位名錄將由各省級生態(tài)環(huán)境主管部門確定，并向社會公開。目前，福建、浙江、河南、安徽、北京、云南、上海等省市均已陸續(xù)公布了納入全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點排放單位名錄，發(fā)電企業(yè)可自行關(guān)注相關(guān)主管部門信息確認(rèn)企業(yè)名錄。
2、配額核算與分配的關(guān)鍵參數(shù)出現(xiàn)較大變化
《分配方案》中明確了暫不納入配額管理的詳細(xì)機組類型，包括不具備發(fā)電能力的純供熱設(shè)施、純生物質(zhì)發(fā)電機組、特殊燃料發(fā)電機組、僅使用自產(chǎn)資源發(fā)電機組、滿足方案要求的摻燒發(fā)電機組以及其他特殊發(fā)電機組等。
而《征求意見稿》僅明確規(guī)定“不具備發(fā)電能力的純供熱設(shè)施、2022年新投產(chǎn)機組不納入配額管理”，且明確定義不具備發(fā)電能力的純供熱設(shè)施指熱源在2021和2022年與發(fā)電設(shè)施保持物理隔斷。
（2）碳排放基準(zhǔn)值分年度規(guī)定，體現(xiàn)基準(zhǔn)值設(shè)定的科學(xué)性
第二個履約期的配額實行年度管理，分年度規(guī)定基準(zhǔn)值。區(qū)別于2019和2020年采用相同的配額分配基準(zhǔn)值做法，針對2021、2022年度制定不同的基準(zhǔn)值。以2021年各類機組實際供電、供熱盈虧平衡值為基礎(chǔ)，結(jié)合各類機組碳排放強度下降規(guī)律及預(yù)期政策目標(biāo)，分年度設(shè)定基準(zhǔn)，使基準(zhǔn)值更加符合發(fā)電行業(yè)實際情況，實現(xiàn)積極穩(wěn)妥推進發(fā)電行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的目的。
與2019—2020年度設(shè)定2018年度為配額預(yù)分配基年不同，《征求意見稿》中并未將配額預(yù)分配基年設(shè)定為履約期的上一年度（2020年），而是設(shè)置為了2021年度。
《征求意見稿》中詳細(xì)說明了2021與2022年度的碳排放基準(zhǔn)值設(shè)定的基礎(chǔ)及依據(jù)：首先根據(jù)2021年各類機組經(jīng)核查排放量以及方案確定的配額分配方法，計算得出2021年各類機組配額盈虧完全平衡時對應(yīng)的基準(zhǔn)值，即盈虧平衡值；其次，以2021年平衡值為基礎(chǔ)，按照鼓勵先進、懲罰落后的原則，綜合考慮鼓勵民生供熱、參與電力調(diào)峰和提高能效等因素確定2021年碳排放基準(zhǔn)值；最后，在2021年平衡值的基礎(chǔ)上綜合考慮技術(shù)進步、電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源供應(yīng)、民生保障等因素，對標(biāo)碳達峰、碳中和目標(biāo)，基于近年來火電行業(yè)供電、供熱能耗強度和碳排放強度年均下降率設(shè)定2022年碳排放基準(zhǔn)值。
《征求意見稿》中的碳排放基準(zhǔn)值設(shè)定充分體現(xiàn)出了科學(xué)性、可行性和公平性，既與當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、能源保供形勢協(xié)調(diào)，也與碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的功能定位相適應(yīng)。
（3）基準(zhǔn)值出現(xiàn)較大幅度下降
《征求意見稿》中的碳排放基準(zhǔn)值及其變化的具體情況如下：
表1 《征求意見稿》碳排放基準(zhǔn)值變化情況
由上表可知，所有基準(zhǔn)值均有較大幅度下降，下降范圍從5.08%到18.41%不等。在此配額分配方法下的碳市場供需將極有可能發(fā)生較大變化，預(yù)計碳價將發(fā)生新一輪波動。明顯縮緊的配額分配基準(zhǔn)值將加強企業(yè)配額惜售心理，預(yù)計配額價格將可能突破全國碳市場開市以來價格。
（4）新增熱電聯(lián)產(chǎn)機組機組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)
與2019—2020年僅在常規(guī)燃煤發(fā)電機組配額分配時采用負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)不同，2021、2022年在常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機組配額分配時，也采用負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)，對常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機組低負(fù)荷運行時的配額進行補償，體現(xiàn)了國家對能源電力行業(yè)“保供熱、保民生”的支持。
經(jīng)數(shù)字雙碳研究院測算，常規(guī)燃煤機組的負(fù)荷率大小對機組負(fù)荷修正系數(shù)的變化將為發(fā)電企業(yè)供電碳配額增加2-12%的配額。機組負(fù)荷修正系數(shù)和機組負(fù)荷率相關(guān)，當(dāng)機組負(fù)荷率≥85%時，該修正系數(shù)為1，當(dāng)機組負(fù)荷率＜85%時，機組負(fù)荷率越低，該修正系數(shù)越大。機組負(fù)荷率與機組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)的關(guān)系如下圖所示：
圖1 機組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)波動趨勢
3、在2021、2022年度配額預(yù)分配將等量調(diào)整2019—2020年度配額
《征求意見稿》明確了省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)在2021、2022年度配額預(yù)分配時需進行配額等量調(diào)整的情形，包括：第一個履約期的執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的種種問題，以及未按時足額清繳碳排放配額等。
此外，考慮到2021、2022年實測機組比例變化、電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進步等不確定因素，如2021、2022年碳排放基準(zhǔn)值與實際排放強度水平嚴(yán)重不匹配，進而導(dǎo)致2021、2022年度配額分配實際情況與預(yù)期配額盈缺目標(biāo)出現(xiàn)較大偏差時，在必要的情況下擬在后續(xù)年度配額分配中對2021、2022年度的配額分配結(jié)果予以調(diào)節(jié)，體現(xiàn)了主管部門要保持碳市場健康發(fā)展的初心。
4、20%配額缺口上限調(diào)整為柔性缺口上限管理，燃?xì)鈾C組鼓勵政策未明確
在配額的清繳履約方面，《征求意見稿》同樣有著比較大的變化。《征求意見稿》并未明確配額履約缺口上限值的具體設(shè)定，而是提出為減輕重點排放單位履約壓力，在必要的情況下將根據(jù)實際情況在核定配額環(huán)節(jié)實行履約缺口上限等柔性管理，這為主管部門進行整體市場調(diào)控預(yù)留了空間。
同時，《征求意見稿》并未對燃?xì)鈾C組提出鼓勵政策，這也就意味著燃?xì)鈾C組在未來某個時段將有可能與燃煤機組一樣，需要足額清繳經(jīng)核查排放量的配額量。
三、重點排放單位合并、分立與關(guān)停的配額處理方式細(xì)化，配額結(jié)轉(zhuǎn)問題待明確
除了上述內(nèi)容之外，《征求意見稿》還有一些重要內(nèi)容值得關(guān)注。
1、配額結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定將另行發(fā)布
對于配額結(jié)轉(zhuǎn)，《征求意見稿》提出，全國碳市場發(fā)電行業(yè)2019—2020年度配額結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定將另行發(fā)布。因配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定的不明確，對未來政策的不確定性將可能使得部分企業(yè)考慮提前出售配額，碳價可能存在下行壓力。
2、重點排放單位出現(xiàn)合并、分立與關(guān)停的配額調(diào)整情況于10個工作日內(nèi)向社會公開
對于存在合并、分立與關(guān)停情況的重點排放單位，《征求意見稿》規(guī)定了其配額核定方法，同時要求省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)對其配額量進行調(diào)整，調(diào)整后10個工作日內(nèi)向生態(tài)環(huán)境部報告并向社會公開相關(guān)情況。
1、堅持服務(wù)大局、堅持穩(wěn)中求進、堅持政策導(dǎo)向原則
堅持服務(wù)大局。以助力火電行業(yè)順利實現(xiàn)碳達峰為目標(biāo)，充分考慮新冠疫情影響、國內(nèi)外經(jīng)濟形勢、能源供應(yīng)形勢等因素，合理設(shè)計配額方案。
堅持穩(wěn)中求進?；狙永m(xù)配額分配制度的總體框架、行業(yè)范圍、納入門檻、主要規(guī)則以及基于排放強度設(shè)計配額分配機制。持續(xù)完善配額分配制度，夯實相關(guān)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提升信息化管理水平。
堅持政策導(dǎo)向。鼓勵大容量、高能效、低排放機組和承擔(dān)熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)等機組，支持優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮碳市場降低社會減排成本的作用。
2、切實保障方案的科學(xué)性、可行性和公平性
本次《征求意見稿》的起草過程中，生態(tài)環(huán)境部多次組織召開研討會聽取相關(guān)部門、地方生態(tài)環(huán)境主管部門、研究機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、發(fā)電企業(yè)等各方面意見，從總結(jié)評估、夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、科學(xué)合理設(shè)定參數(shù)、測算不同方案影響等方面開展了大量前期研究和準(zhǔn)備工作，切實提高方案的科學(xué)性、可行性和公平性。
3、配額分配方案關(guān)鍵參數(shù)調(diào)整有理有據(jù)
《征求意見稿》根據(jù)《熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB33574-2017），將負(fù)荷（出力）修正系數(shù)覆蓋范圍由常規(guī)燃煤發(fā)電機組擴展至常規(guī)燃煤發(fā)電機組及熱電聯(lián)產(chǎn)機組，充分體現(xiàn)出碳市場對高效供熱生產(chǎn)和“保供熱、保民生”的支持。
2021、2022年度碳排放基準(zhǔn)值以2021年各類機組盈虧平衡值為基礎(chǔ)設(shè)定，松緊程度既與當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、能源保供形勢協(xié)調(diào)，也與碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的功能定位相適應(yīng)。《征求意見稿》中配額分配基準(zhǔn)值較2019—2020年的下降幅度，與相應(yīng)的發(fā)電行業(yè)碳排放強度核算結(jié)果下降幅度吻合，反映了發(fā)電行業(yè)碳排放相關(guān)參數(shù)實測率大幅提高的實際情況，體現(xiàn)了積極穩(wěn)妥推進發(fā)電行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向。
注：鑒于本次發(fā)布的方案為征求意見稿，配額分配方案正式稿可能會存在一定變動，故本文觀點僅供參考！
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