前言
電力行業(yè)是進(jìn)一步深化價(jià)格改革的重要領(lǐng)域。2014年11月15日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《近期加快價(jià)格改革工作方案》，對(duì)包括電力價(jià)格改革在內(nèi)的價(jià)格改革做出了重要部署。2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(電力改革第9號(hào)文件)，重申了中國(guó)電力體制改革的重要性和緊迫性。
中國(guó)電力市場(chǎng)化改革重點(diǎn)在于“控制中間”和“放開(kāi)兩頭”。前者是指對(duì)輸配電行業(yè)進(jìn)行政府監(jiān)控與管理，這是因?yàn)樵撔袠I(yè)性質(zhì)特殊，天生具有壟斷性質(zhì)，需要政府對(duì)其價(jià)格加以約束;后者主要是指加強(qiáng)發(fā)電側(cè)及銷(xiāo)售側(cè)監(jiān)管，在這兩側(cè)引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)控、減少政府干預(yù)。“十三五”期間，國(guó)家制定了明確的電力價(jià)格改革目標(biāo)，即確保全國(guó)電力價(jià)格合理、制定程序規(guī)范及價(jià)格形成機(jī)制透明。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，對(duì)電力市場(chǎng)提出了更高要求，電價(jià)改革已經(jīng)成為電力市場(chǎng)化改革的核心和前提。
作為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的特殊能源，國(guó)家對(duì)上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)仍然實(shí)行嚴(yán)格管制。在這個(gè)背景下，我國(guó)電力市場(chǎng)還存在著很多問(wèn)題：交叉補(bǔ)貼情況嚴(yán)重，市場(chǎng)價(jià)格違背了價(jià)值規(guī)律，破壞市場(chǎng)交易的公平機(jī)制;銷(xiāo)售電價(jià)偏低，導(dǎo)致電力資源浪費(fèi)，不利于節(jié)能減排;煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用不健全，“市場(chǎng)煤、計(jì)劃電”的沖突導(dǎo)致我國(guó)“用電荒”問(wèn)題日益突出。2017年6月，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)輸電和配電價(jià)格改革的全國(guó)覆蓋，在“控制中間”方面取得了顯著進(jìn)展，但“放開(kāi)兩頭”還需要下更大決心、花更大精力加以推進(jìn)。
電價(jià)規(guī)制體系發(fā)展歷程
縱觀我國(guó)的電價(jià)演變進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)電價(jià)演變歷程與我國(guó)電力行業(yè)改革進(jìn)程有著密切聯(lián)系。
(一)1949年～1978年：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期
1950年，中國(guó)成立電力行業(yè)管理局，初步形成了以中央領(lǐng)導(dǎo)為主、地方領(lǐng)導(dǎo)為補(bǔ)充的政企合一的垂直電力管理體制。1976年之前，根據(jù)水利部發(fā)布的《電熱價(jià)格通知書(shū)》，全國(guó)實(shí)施電價(jià)統(tǒng)一定價(jià)。政府持續(xù)對(duì)電力工業(yè)進(jìn)行高度集中統(tǒng)一管理是基于當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)電力缺乏的時(shí)代背景，與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相呼應(yīng)，電價(jià)決定權(quán)主要掌握在國(guó)家手中，由國(guó)家來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)控，價(jià)格波動(dòng)比較小。這種電價(jià)形成機(jī)制在一定程度上緩解了當(dāng)時(shí)我國(guó)供電不足矛盾，但其弊端也是顯而易見(jiàn)的：計(jì)劃電價(jià)使得價(jià)格脫離內(nèi)在價(jià)值，企業(yè)不能按照成本制定價(jià)格，會(huì)降低電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率及生產(chǎn)積極性，限制電力發(fā)展，最終導(dǎo)致供電不足的惡性循環(huán)。
(二)1979年～2000年：過(guò)渡時(shí)期
以1985年為分界點(diǎn)，大致可以將這段時(shí)期劃分為兩個(gè)階段。從電力產(chǎn)業(yè)體制角度來(lái)看，1985年以前，政府將之前下放給地方的電力管理權(quán)上收，由中央機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，以期緩解之前權(quán)利下放產(chǎn)生的供電不足矛盾。從1996年起，我國(guó)電力工業(yè)管理體制迎來(lái)了里程碑式的歷史轉(zhuǎn)型期，以1998年國(guó)家電網(wǎng)公司成立為標(biāo)志，我國(guó)電力工業(yè)管理體制正式告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，開(kāi)始向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)。從電價(jià)定價(jià)角度來(lái)看，1985年以前，我國(guó)普遍實(shí)施單一價(jià)格，以1985年4月國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、水利電力部、國(guó)家物價(jià)局發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》為標(biāo)志，我國(guó)電力行業(yè)進(jìn)入了分類(lèi)定價(jià)階段。1985年之后，我國(guó)進(jìn)入工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展黃金時(shí)期，工業(yè)較發(fā)達(dá)地區(qū)的每日用電量出現(xiàn)了極大的波動(dòng)，一些地區(qū)率先針對(duì)用電量波動(dòng)采取了分時(shí)電價(jià)定價(jià)策略。1994年，我國(guó)在全國(guó)范圍正式推行分用戶(hù)、分時(shí)段定價(jià)方式，標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入了組合電價(jià)時(shí)代。1997年國(guó)家又出臺(tái)了全國(guó)統(tǒng)一銷(xiāo)售電價(jià)目錄，實(shí)現(xiàn)了地區(qū)指令性電價(jià)與指導(dǎo)性電價(jià)并軌。
(三)2001年至今：向完全市場(chǎng)化演進(jìn)
2002年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》，標(biāo)志著我國(guó)電力行業(yè)定價(jià)正式告別政府定價(jià)、進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)價(jià)新時(shí)代。在《方案》中，國(guó)家明確提出電價(jià)改革十六字方針，將電力行業(yè)縱向分為了發(fā)電、輸電、配電、售電4個(gè)環(huán)節(jié)，電力價(jià)格由原來(lái)的政府定價(jià)模式轉(zhuǎn)為市場(chǎng)競(jìng)價(jià)模式。2003年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《電價(jià)改革方案》，將上述4個(gè)環(huán)節(jié)涉及的價(jià)格區(qū)分為上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)及銷(xiāo)售電價(jià)三大類(lèi)別，并規(guī)定位于供應(yīng)鏈兩端的發(fā)電及售電價(jià)格采用市場(chǎng)競(jìng)價(jià)模式，中間環(huán)節(jié)輸電及配電繼續(xù)采用政府定價(jià)模式。2005年國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門(mén)，針對(duì)以上三大類(lèi)電力價(jià)格分別制定了《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》《輸配電價(jià)管理暫行辦法》和《銷(xiāo)售電價(jià)管理暫行辦法》，標(biāo)志著我國(guó)電力行業(yè)定價(jià)市場(chǎng)化進(jìn)程向深入推進(jìn)。
現(xiàn)階段，我國(guó)電力行業(yè)定價(jià)模式已經(jīng)較為規(guī)范，定價(jià)種類(lèi)也呈現(xiàn)多樣、靈活的特點(diǎn)，市場(chǎng)上常見(jiàn)的定價(jià)種類(lèi)除了一部制、兩部制、三部制定價(jià)外，還有分時(shí)定價(jià)和季節(jié)性定價(jià)等。盡管如此，在目前我國(guó)電力定價(jià)中仍然存在許多矛盾和缺陷，包括市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制尚未有效形成、部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域行政壟斷力度過(guò)大、控制體系和控制專(zhuān)業(yè)化水平有待提高、產(chǎn)業(yè)組織間利益博弈與產(chǎn)業(yè)組織矛盾突出、電價(jià)調(diào)整滯后于市場(chǎng)供求形勢(shì)，等等。作為定價(jià)依據(jù)的能源成本無(wú)法充分體現(xiàn)發(fā)電以及消耗的資源成本，這有可能會(huì)影響競(jìng)爭(zhēng)在價(jià)格形成中的作用發(fā)揮。
當(dāng)前我國(guó)電價(jià)規(guī)制存在的問(wèn)題
目前電價(jià)規(guī)制體系中受到較多關(guān)注的問(wèn)題主要是政府過(guò)多參與電力價(jià)格制定過(guò)程，導(dǎo)致最終形成的電價(jià)往往不是由市場(chǎng)供求雙方博弈之后的結(jié)果，且所形成的價(jià)格不能反映出電力供應(yīng)過(guò)程中產(chǎn)生的各種成本及資源消耗問(wèn)題，和上游產(chǎn)業(yè)間的價(jià)格也難以得到協(xié)調(diào)。電價(jià)規(guī)制中存在的具體問(wèn)題如下。
(一)交叉補(bǔ)貼
按照使用目的，我國(guó)終端電力大體可以分為工業(yè)、工商業(yè)、家庭及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電等四大類(lèi)。在每一大類(lèi)用戶(hù)中，基于用電電壓分為低壓用戶(hù)和高壓用戶(hù)，各類(lèi)用戶(hù)實(shí)行不同目錄銷(xiāo)售電價(jià)。
我國(guó)電力行業(yè)價(jià)格機(jī)制的一個(gè)重要特點(diǎn)是政府對(duì)居民用電價(jià)格加以管控。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布《居民階梯電價(jià)征求意見(jiàn)稿》，2012年該征求意見(jiàn)稿通過(guò)各省聽(tīng)證后，形成了《關(guān)于居民生活用電試行階梯式電價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2012年6月1日，在全國(guó)方位全面實(shí)行居民階梯電價(jià)。
現(xiàn)階段我國(guó)制定售電價(jià)格不僅會(huì)受到發(fā)電及輸配電成本影響，還會(huì)受到電力行業(yè)特有的社會(huì)職能因素干擾，將一些與電力成本無(wú)關(guān)的服務(wù)性社會(huì)職能因素考慮在內(nèi)，此外電力行業(yè)還會(huì)受到國(guó)家關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等宏觀政策影響。以上這些因素會(huì)導(dǎo)致最終的售電價(jià)格偏離市場(chǎng)，產(chǎn)生交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。所謂交叉補(bǔ)貼是指售電市場(chǎng)上部分行業(yè)或特定用戶(hù)的售電價(jià)格低于其供電成本的電價(jià)，為了達(dá)到行業(yè)收支平衡，會(huì)將這部分價(jià)格損失以高價(jià)售電方式轉(zhuǎn)嫁到別的用戶(hù)上，最終使得我國(guó)售電價(jià)格偏離實(shí)際成本。我國(guó)電力行業(yè)交叉補(bǔ)貼具體可細(xì)分為以下三類(lèi)：
1、存在于不同類(lèi)型用戶(hù)之間的交叉補(bǔ)貼。按照用途區(qū)分，我國(guó)電力行業(yè)終端用戶(hù)主要有四大類(lèi)，這四類(lèi)用戶(hù)之間的電價(jià)存在較為顯著且普遍的差異。理論上來(lái)說(shuō)，大工業(yè)用戶(hù)和一般工商業(yè)用戶(hù)的用電成本較低，另外兩類(lèi)用戶(hù)的用電成本較高。從電壓角度分析，更低的電壓等級(jí)需要更多的送變電設(shè)備，來(lái)為用戶(hù)進(jìn)行產(chǎn)電以及輸配電，將成本平均到每位用戶(hù)身上后，每位用戶(hù)承擔(dān)的成本會(huì)較高，電價(jià)也相應(yīng)提高，而電壓等級(jí)高的用戶(hù)則會(huì)因?yàn)榉謹(jǐn)偝杀窘档投硎艿捷^低的電價(jià)。從用電負(fù)荷率角度分析，當(dāng)用電負(fù)荷率水平較低時(shí)，用戶(hù)對(duì)發(fā)電及輸配電等基礎(chǔ)設(shè)施的利用率會(huì)降低，這會(huì)增加單位用電成本，反之亦然。但現(xiàn)實(shí)情況與理論分析截然相反，電壓與負(fù)荷率更高的工商業(yè)用戶(hù)承受著更高的電價(jià)。
由表1可知，在上海市各類(lèi)用戶(hù)中，工商業(yè)用戶(hù)承受的電價(jià)顯然更高。如在用電電壓小于1kV用戶(hù)中，工商業(yè)電價(jià)平均是居民電價(jià)的近1.9倍。且我國(guó)不同電壓等級(jí)用戶(hù)之間的價(jià)格差異偏小，相鄰電壓等級(jí)之間平均每度電價(jià)差僅為0.02元～0.05元，遠(yuǎn)低于國(guó)外水平。上述兩個(gè)原因都會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中用戶(hù)電壓及負(fù)荷率和用戶(hù)電價(jià)之間的關(guān)系與理論分析結(jié)果截然相反。
2、存在于不同電壓等級(jí)用戶(hù)之間的交叉補(bǔ)貼。我國(guó)普遍采用分壓定價(jià)方式，即按照用電電壓不同將每大類(lèi)用戶(hù)從0kV～550kV分成五個(gè)等級(jí)，并對(duì)不同電壓級(jí)別用戶(hù)實(shí)行不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因此，每個(gè)電壓等級(jí)收費(fèi)不僅不能合理反應(yīng)各層級(jí)用戶(hù)的用電成本，甚至?xí)霈F(xiàn)高壓用戶(hù)補(bǔ)貼低壓用戶(hù)的情況。如上海市110kV及以上大工業(yè)用戶(hù)的用電價(jià)格是不滿(mǎn)1kV居民用戶(hù)用電價(jià)格的1.674倍。
3、存在于不同地區(qū)用戶(hù)之間的交叉補(bǔ)貼。不同地區(qū)人口密集程度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)用電密度產(chǎn)生差異，最終影響到用戶(hù)的電力成本。甚至有些地區(qū)在定價(jià)時(shí)還會(huì)受到國(guó)家相關(guān)調(diào)控政策和補(bǔ)貼政策影響，出現(xiàn)了用電成本低的地區(qū)執(zhí)行較高的電價(jià)、用電成本高的地區(qū)執(zhí)行較低的電價(jià)現(xiàn)象。分區(qū)域來(lái)看，我國(guó)西部地區(qū)電力定價(jià)相對(duì)比較合理，在制定電價(jià)時(shí)主要考慮該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，其指定的價(jià)格一般會(huì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配;反觀東部沿海地區(qū)及一些發(fā)達(dá)城市，普遍存在售電價(jià)格偏低問(wèn)題。這種因不合理定價(jià)產(chǎn)生的交叉補(bǔ)貼會(huì)阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，這些地區(qū)亟需形成相對(duì)完善的多部制電價(jià)形成機(jī)制。
(二)銷(xiāo)售電價(jià)水平較世界水平偏低
國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)工商業(yè)電價(jià)在世界范圍處于中等水平，居民用電價(jià)格則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。由圖2可知，意大利工業(yè)用電價(jià)格最高，為0.185美元/kW·h，瑞典工業(yè)用電價(jià)格最低為0.060美元/kW·h，中國(guó)的工業(yè)用電價(jià)格為0.084美元/kW·h。其中加拿大、美國(guó)、瑞典工業(yè)用電價(jià)格之所以偏低是有特殊原因的，如加拿大以水電為主，美國(guó)發(fā)電能源價(jià)格不高、政府還對(duì)電力工業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼、不對(duì)電價(jià)征稅，瑞典近幾年受再生供應(yīng)電力和天氣因素影響，與前幾年相比電價(jià)幾乎下降了50%，這些優(yōu)勢(shì)都是我國(guó)無(wú)法與之相比的。
由圖3可知，OECD成員國(guó)居民用電價(jià)格大多高于工業(yè)用電價(jià)格，但中國(guó)的情況恰恰相反。我國(guó)居民用電價(jià)格遠(yuǎn)低于工業(yè)用電價(jià)格，僅為德國(guó)的23.6%、加拿大的73.6%。通常情況下，居民用電價(jià)格與工業(yè)用電價(jià)格應(yīng)該相差1倍左右。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)居民電價(jià)為0.078美元/kW·h，工業(yè)電價(jià)為0.084美元/kW·h，居民電價(jià)比工業(yè)用電價(jià)格低了7.1%。
居民電價(jià)過(guò)低會(huì)導(dǎo)致以下三個(gè)后果。一是不能反映電力資源稀缺程度，不利于節(jié)能減排，同時(shí)增加工商業(yè)用戶(hù)用電負(fù)擔(dān);二是壓縮我國(guó)電力企業(yè)利潤(rùn)空間，國(guó)外和民營(yíng)電力投資商紛紛從中國(guó)電力投資領(lǐng)域撤出;三是阻礙了民間投資進(jìn)入電力行業(yè)。
(三)煤電矛盾
煤電矛盾一直是電力行業(yè)乃至整個(gè)能源行業(yè)難以破解的難題。2002年之前，煤炭?jī)r(jià)格由國(guó)家制定，政府部門(mén)、鐵路運(yùn)輸、電力企業(yè)、煤炭企業(yè)只需每年參與一次煤炭訂貨會(huì)，銜接一下煤炭量的多少即可。在這種計(jì)劃體制下，發(fā)電企業(yè)的煤炭供應(yīng)和價(jià)格能基本保持平衡。但自2002年實(shí)施廠網(wǎng)分開(kāi)、政企分開(kāi)電力體制改革后，政府逐漸放開(kāi)了電煤價(jià)格管制，形成了以市場(chǎng)合同價(jià)為準(zhǔn)、確定鐵路運(yùn)量的電煤價(jià)格市場(chǎng)運(yùn)作格局。
2006年政府完全取消重點(diǎn)電煤合同指導(dǎo)價(jià)，讓市場(chǎng)主導(dǎo)煤炭?jī)r(jià)格。但由于電力產(chǎn)業(yè)是特殊的、事關(guān)國(guó)計(jì)民生能源產(chǎn)業(yè)，政府仍然對(duì)電價(jià)實(shí)行嚴(yán)格把控，發(fā)電企業(yè)是沒(méi)有自主調(diào)價(jià)權(quán)的，而處于上游的煤炭企業(yè)可根據(jù)市場(chǎng)供求狀況自主調(diào)節(jié)煤炭?jī)r(jià)格，這就導(dǎo)致了“市場(chǎng)煤、計(jì)劃電”矛盾的產(chǎn)生。
由圖4可知，2002年～2008年，全國(guó)電煤重點(diǎn)合同煤平均價(jià)格(車(chē)板價(jià)，不包含運(yùn)輸費(fèi)用)上漲了2.25倍，但電力價(jià)格只上漲了不到40%，且這種狀況在近些年來(lái)仍然沒(méi)有得到明顯改善。每當(dāng)煤炭?jī)r(jià)格上漲，發(fā)電企業(yè)就不得不面對(duì)虧損運(yùn)營(yíng)的困境，用電荒開(kāi)始出現(xiàn)。
國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒
通過(guò)研究世界各國(guó)的電價(jià)規(guī)制體系，發(fā)現(xiàn)電價(jià)規(guī)制主要受到以下三方面宏觀因素影響：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，三是政策因素。以下筆者將著重分析英國(guó)、美國(guó)和日本電價(jià)規(guī)制改革經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)電價(jià)規(guī)制改革提供有益的借鑒。
(一)英國(guó)電價(jià)規(guī)制改革
英國(guó)對(duì)電力體制進(jìn)行了兩次變革。第一次是電力庫(kù)模式(pool)改革，從1990年開(kāi)始引入多種力量，在發(fā)電領(lǐng)域展開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)施電力產(chǎn)業(yè)私有化。重點(diǎn)是將發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)環(huán)節(jié)獨(dú)立開(kāi)來(lái)，引入私人資本，實(shí)現(xiàn)私有化，所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移。多種資本進(jìn)入電力產(chǎn)業(yè)，用戶(hù)可以自主選擇供應(yīng)商，市場(chǎng)配置效率更高，市場(chǎng)活力得到增強(qiáng)。同時(shí)將國(guó)家電力管制辦公室(OFFER)與天然氣管制辦公室進(jìn)行合并，成立了能源辦公室(OFGEM)，對(duì)電力進(jìn)行管制，構(gòu)建獨(dú)立的電力監(jiān)管體系。英國(guó)地方政府不再對(duì)電力進(jìn)行監(jiān)管，采取集權(quán)制管理模式。電價(jià)方面，由于改革中的虛擬實(shí)時(shí)價(jià)格易產(chǎn)生波動(dòng)，為規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)電商和用戶(hù)普遍簽訂了短期或長(zhǎng)期合同。這次改革后，英國(guó)的電價(jià)大幅度下降。1990年～2000年，英國(guó)的配電費(fèi)平均降低33%，工業(yè)用電用戶(hù)支付電費(fèi)平均減少29%～32%，居民用電用戶(hù)也得到了巨大實(shí)惠。
在電力庫(kù)改革中，發(fā)電商的報(bào)價(jià)和電力價(jià)格形成機(jī)制十分復(fù)雜，且缺乏透明度，阻礙了市場(chǎng)參與者根據(jù)價(jià)格作出合理決策。發(fā)電企業(yè)控制了電力價(jià)格，供電商和用戶(hù)處于被動(dòng)地位。有鑒于此，2001年英國(guó)進(jìn)行了第二次改革，設(shè)計(jì)新的電力交易系統(tǒng)(NETA)代替以往的交易方式，即通過(guò)遠(yuǎn)期合約(期貨)市場(chǎng)進(jìn)行交易，配合短期現(xiàn)貨交易，建立平衡機(jī)制，促進(jìn)電力電量平衡。合約雙方不止包括發(fā)電企業(yè)，還包括輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商、供電商和用戶(hù)，有效提高了供電商和用戶(hù)在電價(jià)形成機(jī)制中的地位，充分彰顯了公平。電力價(jià)格繞過(guò)政府，由雙方簽訂的合同決定，這使得電價(jià)不再僅僅由發(fā)電方?jīng)Q定，電力市場(chǎng)需求側(cè)也參與了電價(jià)制定，電力負(fù)荷效率顯著提高，促進(jìn)了供給方和需求方的平衡，價(jià)格形成簡(jiǎn)單透明，有利于電力市場(chǎng)穩(wěn)定。
(二)美國(guó)電價(jià)規(guī)制改革
美國(guó)很早就進(jìn)行了電力產(chǎn)業(yè)改革，形成了獨(dú)立輸電環(huán)節(jié)并對(duì)其進(jìn)行管制，在發(fā)電和售電領(lǐng)域引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
1992年，美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)《能源政策法案》(Energy Policy Act，EPACT)，非公用事業(yè)公司的電力可以不再被公用事業(yè)公司強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)，且允許其進(jìn)入電力批發(fā)市場(chǎng)。任何電力生產(chǎn)商在批發(fā)電力市場(chǎng)上售賣(mài)電力時(shí)，都可要求擁有輸電網(wǎng)的公用事業(yè)公司以公正合理的價(jià)格提供輸電服務(wù)。由此EPACT確立了發(fā)電、輸電、配電分離的原則，美國(guó)電力改革就此拉開(kāi)序幕。1996年聯(lián)邦能源管理委員會(huì)先后頒布了第888號(hào)和第889號(hào)法令，規(guī)定在電力生產(chǎn)和供應(yīng)各環(huán)節(jié)開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，所有發(fā)電商待遇平等一致。美國(guó)部分州在向發(fā)電廠購(gòu)電過(guò)程中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方式，實(shí)際上建立起了發(fā)電廠商競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，幾乎所有州都對(duì)輸電網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了一定程度開(kāi)放，在具有自然壟斷屬性的輸電環(huán)節(jié)則保留了政府價(jià)格規(guī)制。1999年，聯(lián)邦能源管理委員會(huì)頒布了NO.2000法令，規(guī)定所有擁有輸電網(wǎng)的公用事業(yè)公司都必須加入?yún)^(qū)域輸電組織(RegionalTransmis-sionOrganization，RTO)，RTO控制輸電設(shè)施、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)管理輸電系統(tǒng)，買(mǎi)賣(mài)雙方可通過(guò)競(jìng)價(jià)方式購(gòu)買(mǎi)或提供電力。
在售電市場(chǎng)上，有的州不再管制批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)零售價(jià)格，引入了用戶(hù)選擇機(jī)制，消費(fèi)者可以自主選擇電力供應(yīng)商;有的州不再制定批發(fā)價(jià)格，但依舊管制零售價(jià)格，允許供應(yīng)商通過(guò)零售價(jià)格收回成本。先后有22個(gè)州放開(kāi)了對(duì)發(fā)電環(huán)節(jié)的管制，其中有15個(gè)州放開(kāi)了零售管制。目前，除了俄勒岡州沒(méi)有引入用戶(hù)選擇機(jī)制(即居民無(wú)法自主選擇電力供應(yīng)商)外，其他17個(gè)州居民用戶(hù)都可以自主選擇供電商。但所有州發(fā)電企業(yè)都被要求公開(kāi)生產(chǎn)能力信息，在交換市場(chǎng)以公開(kāi)報(bào)價(jià)方式進(jìn)行交易，市場(chǎng)規(guī)則必須保證不同規(guī)格電能產(chǎn)品具有不同的價(jià)格。
(三)日本電價(jià)規(guī)制改革
日本屬于電力產(chǎn)業(yè)改革較晚的國(guó)家，基于國(guó)內(nèi)資源稟賦與其他國(guó)家相比具有較大差異，日本在改革過(guò)程中持謹(jǐn)慎態(tài)度，始終堅(jiān)持發(fā)電、輸電、配電、售電四環(huán)節(jié)一體化，以保持電力長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)。1995年日本修改了《電氣事業(yè)法》，拉開(kāi)了日本電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的序幕。1995年～2011年，日本一共進(jìn)行了四輪電力市場(chǎng)化改革，重點(diǎn)在于提高發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)力度、在零售側(cè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及擴(kuò)大用戶(hù)自主選擇權(quán)。電價(jià)決定方式從過(guò)去的“總成本主義”定價(jià)原則即用政府認(rèn)可的“成本+適當(dāng)?shù)美?rdquo;方式確定定價(jià)，轉(zhuǎn)變?yōu)閺娜萘侩妰r(jià)制、表底費(fèi)制和兩部制電價(jià)中根據(jù)實(shí)際情況選擇一種或幾種電價(jià)制度。為了防止設(shè)備濫用問(wèn)題，達(dá)到節(jié)約能源目的，在終端電價(jià)上，日本還實(shí)行了分段電價(jià)制、季節(jié)電價(jià)制和實(shí)時(shí)電價(jià)制。
經(jīng)過(guò)一系列改革，日本電價(jià)得到較大幅度下降，基本接近歐美國(guó)家電價(jià)水平。但與此同時(shí)，日本市場(chǎng)電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生根本性變化，十大供電公司仍然占據(jù)絕大部分市場(chǎng)份額。雖然允許新的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入，但鑒于過(guò)高的過(guò)網(wǎng)費(fèi)等原因，新進(jìn)入零售商的售電量在市場(chǎng)購(gòu)電總量中的占比極小，一些地區(qū)甚至沒(méi)有新的電力競(jìng)爭(zhēng)商加入。
建議
任何國(guó)家規(guī)制電價(jià)的目的無(wú)外乎是：在保證電力持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)的前提下，提升電力行業(yè)效率、激發(fā)企業(yè)活力、減少社會(huì)資源損失。為了改善當(dāng)前我國(guó)電力行業(yè)現(xiàn)狀，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，提出如下建議。
第一，完善煤電市場(chǎng)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)煤炭和電力兩個(gè)行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)平衡;從煤電價(jià)格關(guān)系入手，在煤價(jià)由市場(chǎng)決定的基礎(chǔ)上，推動(dòng)電價(jià)市場(chǎng)化改革;參考電力市場(chǎng)供求情況，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;大力推進(jìn)電力雙邊交易和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，逐漸取消對(duì)上網(wǎng)電價(jià)的管制;實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化，提高市場(chǎng)配置效率，激發(fā)企業(yè)活力，讓市場(chǎng)自主化解煤電價(jià)格矛盾。此外，協(xié)調(diào)上網(wǎng)電價(jià)與銷(xiāo)售電價(jià)關(guān)系，從實(shí)際出發(fā)，使發(fā)電市場(chǎng)與終端用戶(hù)不產(chǎn)生脫節(jié)，讓發(fā)電市場(chǎng)甚至是煤炭市場(chǎng)價(jià)格能夠充分體現(xiàn)市場(chǎng)供求變化，真實(shí)反映資源的稀缺程度。
第二，進(jìn)行銷(xiāo)售電價(jià)規(guī)制改革。制定不同標(biāo)準(zhǔn)，將電價(jià)歸入不同類(lèi)別，依據(jù)用電特性和供電成本，設(shè)置各種類(lèi)別電價(jià)，促進(jìn)社會(huì)公平。從源頭上解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，參照市場(chǎng)供求狀況，不斷調(diào)整銷(xiāo)售電價(jià)。
第三，加強(qiáng)電力監(jiān)管，加快電價(jià)監(jiān)管立法。加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)制制度建設(shè)，加大對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管力度。通過(guò)加強(qiáng)電力行業(yè)法制建設(shè)，促進(jìn)電價(jià)改革，使電價(jià)管理更合理、更科學(xué)。切實(shí)落實(shí)國(guó)家電價(jià)政策，保障市場(chǎng)主體和消費(fèi)者利益不受侵害。加大電價(jià)違法違規(guī)曝光力度，規(guī)范電力企業(yè)行為，促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
