2017年9月1日中國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)核安全法》（以下簡(jiǎn)稱“《核安全法》”）將于2018年1月1日實(shí)施。自1986年興建第一座核電站——大亞灣核電站以來(lái)，在總結(jié)30年核安全工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)第一次以法律的形式系統(tǒng)規(guī)定了核安全的基本方針、原則，法律制度、措施的建立和實(shí)施，核安全責(zé)任、公眾參與及監(jiān)督管理體制。
《核安全法》出臺(tái)之前，我國(guó)涉及核安全的法律僅有一部從放射性污染防治的角度加以規(guī)范的《放射性污染防治法》。另有九部行政法規(guī)分別從民用核設(shè)施安全監(jiān)督、核出口管制、核材料管制、民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理、核電廠核事故應(yīng)急管理、放射性物品運(yùn)輸安全管理、放射性廢物安全管理等角度對(duì)涉核安全管理進(jìn)行了規(guī)定。關(guān)于核損害賠償責(zé)任，則主要由《侵權(quán)責(zé)任法》中的原則性規(guī)定及1986年《國(guó)務(wù)院關(guān)于處理第三方核責(zé)任問(wèn)題給核工業(yè)部、國(guó)家核安全局、國(guó)務(wù)院核電領(lǐng)導(dǎo)小組的批復(fù)》（下稱“44號(hào)批復(fù)”）及2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》（下稱“64號(hào)批復(fù)”）中的專門規(guī)定予以規(guī)范。
這里我們將基于《核安全法》與現(xiàn)行核安全法律法規(guī)的比較，對(duì)《核安全法》的要點(diǎn)進(jìn)行解讀和分析。
一、核安全管理制度
《核安全法》基本延續(xù)了《放射性污染防治法》和前述九部行政法規(guī)對(duì)核安全的管理制度，對(duì)散落在國(guó)務(wù)院條例和部門規(guī)章中的具體要求以法律形式予以系統(tǒng)整理，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)有核安全制度進(jìn)行了補(bǔ)充完善，如首次將核安全觀的表述寫(xiě)入法律，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)核安全責(zé)任的承擔(dān)，增加了信息公開(kāi)和公眾參與等新內(nèi)容。以下對(duì)《核安全法》主要內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。
1、核設(shè)施安全
《核安全法》中這方面規(guī)定占較大篇幅，共計(jì)24條，主要包括核設(shè)施質(zhì)量保證、安全許可、核設(shè)施進(jìn)出口、核安全設(shè)備管理、核設(shè)施相關(guān)人員資質(zhì)要求等內(nèi)容。這些內(nèi)容此前在《放射性污染防治法》、《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《核電廠安全許可證件的申請(qǐng)和頒發(fā)》（民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則之一）、《進(jìn)口民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理規(guī)定》、《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》中均有所涉及。此次《核安全法》在前述規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，如：對(duì)《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》中的首次裝料審批和運(yùn)營(yíng)許可制度進(jìn)行了合并，規(guī)定核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位在首次裝投料前應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)核設(shè)施運(yùn)行許可（第27條）；新增對(duì)核設(shè)施安全許可延期的辦理（第26、28條）、核設(shè)施終止運(yùn)行后的停閉管理（第29條）、核設(shè)施退役時(shí)對(duì)放射性物質(zhì)的處理（第30條）。
除以上內(nèi)容外，《核安全法》還增加了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)設(shè)置核設(shè)施縱深防御體系（第16條第1款）、定期對(duì)核設(shè)施進(jìn)行安全評(píng)價(jià)（第16條第2款）、建立核安全報(bào)告制度（第35條）的內(nèi)容。這些內(nèi)容此前僅在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)1964年通過(guò)、我國(guó)于1996年4月批準(zhǔn)的《核安全公約》（Convention on Nuclear Safety）中有涉及，此次《核安全法》將我國(guó)在《核安全公約》下的義務(wù)具體落實(shí)到了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位層面。
此外，《核安全法》還明確了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位為從業(yè)人員進(jìn)行安全教育、技能培訓(xùn)、提供勞動(dòng)保護(hù)和定期體檢的制度，體現(xiàn)了保護(hù)涉核人員和公眾安全健康的立法目的。
2、核材料和放射性廢物安全
《核安全法》主要從核材料的持有，放射性廢物的處理、貯存和處置，乏燃料的安全管理，及核材料和放射性廢物的運(yùn)輸方面進(jìn)行了規(guī)定。其中，放射性廢物處理許可、乏燃料的安全管理是《核安全法》的新增內(nèi)容。其他規(guī)定基本與《放射性污染防治法》、《核材料管制條例》、《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》、《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定一致。
關(guān)于放射性廢物處理，《核安全法》在第43條規(guī)定專門從事放射性廢物處理、貯存、處置的單位，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門申請(qǐng)?jiān)S可。而此前《放射性污染防治法》、《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》中僅規(guī)定對(duì)放射性廢物的貯存和處置施行許可。這一改變主要是基于目前放射性廢物的處理專業(yè)化的趨勢(shì)。不過(guò)，放射性廢物處理許可制度如何落實(shí)，尚待出臺(tái)該許可的辦理指南。
關(guān)于乏燃料，《核安全法》在第39條規(guī)定了產(chǎn)生、貯存、運(yùn)輸、后處理乏燃料的單位對(duì)持有的乏燃料承擔(dān)核安全責(zé)任；第48條規(guī)定核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定繳納乏燃料處理處置費(fèi)用，列入生產(chǎn)成本，首次從法律角度對(duì)乏燃料安全管理責(zé)任和處置費(fèi)用的承擔(dān)予以明確。
3、核事故應(yīng)急
《核安全法》主要明確了設(shè)立核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)、制定核事故應(yīng)急預(yù)案、建立核事故應(yīng)急準(zhǔn)備金制度、發(fā)生核事故時(shí)的應(yīng)急響應(yīng)和救援、對(duì)核事故應(yīng)急信息的發(fā)布和通報(bào)、核事故后的調(diào)查評(píng)估等內(nèi)容。這些內(nèi)容，除核事故和核事故場(chǎng)外應(yīng)急行動(dòng)的調(diào)查是新增的外，基本都是在《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上的提煉和澄清，并吸收了《放射性污染防治法》中核事故應(yīng)急的相關(guān)規(guī)定。與《放射性污染防治法》中關(guān)于核事故應(yīng)急的內(nèi)容相比，《核安全法》的規(guī)定更為全面和系統(tǒng)。不過(guò)《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》及《放射性污染防治法》并沒(méi)有被《核安全法》取代，對(duì)于《核安全法》中沒(méi)有規(guī)定而《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》及《放射性污染防治法》中有規(guī)定的事項(xiàng)，原規(guī)定仍然繼續(xù)有效。
4、信息公開(kāi)和公眾參與
這是《核安全法》在核安全管理方面的新要求，也是加強(qiáng)核安全文化建設(shè)的具體措施之一。
《核安全法》規(guī)定，相關(guān)政府部門應(yīng)依法公開(kāi)行政許可、安全監(jiān)督檢查報(bào)告、總體安全狀況、輻射環(huán)境質(zhì)量和核事故等核安全相關(guān)信息；核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)公開(kāi)本單位核安全管理制度和文件、核設(shè)施安全狀況、流出物和周圍環(huán)境輻射監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、年度核安全報(bào)告等信息。公開(kāi)途徑有政府公告、網(wǎng)站及其他便于公眾知曉的方式，公開(kāi)應(yīng)及時(shí)。此外，公民、法人和其他組織可依法向相關(guān)政府部門申請(qǐng)獲取核安全相關(guān)信息。
在公眾參與方面，對(duì)于影響公眾利益的重大核安全事項(xiàng)，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位、核設(shè)施所在地政府應(yīng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或采取其他形式征求利益相關(guān)方意見(jiàn)，并進(jìn)行反饋。
二、核安全行政責(zé)任
《核安全法》在總則部分明確規(guī)定了核安全責(zé)任的主體及責(zé)任范圍。即核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位（以下簡(jiǎn)稱“核營(yíng)運(yùn)方”）對(duì)核安全負(fù)全面責(zé)任；為核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位提供設(shè)備、工程以及服務(wù)等的單位（以下簡(jiǎn)稱“核供應(yīng)方”）應(yīng)當(dāng)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。在隨后的章節(jié)中，《核安全法》對(duì)核營(yíng)運(yùn)方及核供應(yīng)方應(yīng)履行的職責(zé)進(jìn)行了大量詳細(xì)的規(guī)定。對(duì)比《核安全法》與現(xiàn)有涉核行政法規(guī)中“法律責(zé)任”一章，《核安全法》有以下要點(diǎn)值得關(guān)注：
1、大量增加核營(yíng)運(yùn)方及其人員的責(zé)任
現(xiàn)有法律及行政法規(guī)中對(duì)核營(yíng)運(yùn)方的行政責(zé)任更多是從環(huán)境保護(hù)的角度進(jìn)行規(guī)定，對(duì)核營(yíng)運(yùn)方在核設(shè)施運(yùn)營(yíng)過(guò)程中違反安全管理職責(zé)的行為基本沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任。《核安全法》大量增加了核營(yíng)運(yùn)方的行政責(zé)任，從核營(yíng)運(yùn)方的日常運(yùn)營(yíng)、取得相應(yīng)資質(zhì)許可、安全評(píng)價(jià)及防止降低核污染、核事故應(yīng)急及信息公開(kāi)方面提出了諸多要求并規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施。
根據(jù)責(zé)任重要性及違反的嚴(yán)重程度，處罰措施包括責(zé)令改正，給予警告；處人民幣10萬(wàn)元至500萬(wàn)元不等的罰款；責(zé)令停止建設(shè)或者停產(chǎn)整頓；沒(méi)收違法所得；造成環(huán)境污染時(shí)，責(zé)令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取措施的，指定有能力的單位代為履行，所需費(fèi)用由污染者承擔(dān)。其中，最嚴(yán)重的處罰與未取得核設(shè)施建造、運(yùn)行及退役許可及核設(shè)施進(jìn)口批準(zhǔn)相關(guān)。
除核營(yíng)運(yùn)方的責(zé)任，根據(jù)具體違法情形，核營(yíng)運(yùn)方直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員也須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如在核營(yíng)運(yùn)方未取得核設(shè)施建造、運(yùn)行及退役許可即開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)時(shí)，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以被處以人民幣5萬(wàn)到20萬(wàn)元的罰款；在核營(yíng)運(yùn)方未編制應(yīng)急預(yù)案或未按應(yīng)急預(yù)案開(kāi)展工作時(shí)，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以被處以人民幣2萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款。參照《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》的規(guī)定，直接負(fù)責(zé)的主管人員是指違法行為主要獲利者和在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)中有決定權(quán)的管理、指揮、組織人員；其他直接責(zé)任人員是指直接排放、傾倒、處置污染物或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的工作人員等。
2、強(qiáng)化進(jìn)口核供應(yīng)方辦理注冊(cè)登記的責(zé)任
根據(jù)《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》，為中國(guó)境內(nèi)民用核設(shè)施進(jìn)行民用核安全設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安裝和無(wú)損檢驗(yàn)活動(dòng)的境外單位，應(yīng)當(dāng)事先到國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)管部門辦理注冊(cè)登記手續(xù)。但該條例及隨后國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2007年12月28日發(fā)布的《進(jìn)口民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理規(guī)定（HAF604）》，對(duì)未進(jìn)行前述注冊(cè)登記的法律責(zé)任均沒(méi)有明確規(guī)定。
《核安全法》第83條則明確規(guī)定了未經(jīng)注冊(cè)，境外機(jī)構(gòu)為境內(nèi)核設(shè)施提供核安全設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安裝或者無(wú)損檢驗(yàn)服務(wù)的，國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門可以責(zé)令改正，處人民幣50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。除此以外，境外機(jī)構(gòu)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員還可能被處以人民幣2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款。
3、更新并進(jìn)一步細(xì)化放射性廢物處置單位的責(zé)任
《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》對(duì)放射性廢物處置單位未獲得許可，及未按照許可及國(guó)家規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)要求處理、貯存、處置放射性廢物規(guī)定了法律責(zé)任，包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或吊銷許可證；沒(méi)收非法所得；違法所得10萬(wàn)元以上的，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足10萬(wàn)元的，并處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；造成環(huán)境污染時(shí)，責(zé)令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取治理措施，經(jīng)催告仍不治理的，可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。
《核安全法》除針對(duì)上述違法情形外，增加了對(duì)放射性廢物處置單位日常處置檔案管理以及關(guān)閉放射性廢物處置設(shè)施方面的詳細(xì)要求。此外，將法律責(zé)任更新為責(zé)令改正，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重處人民幣10萬(wàn)以上200萬(wàn)以下罰款；造成環(huán)境污染時(shí)，責(zé)令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取措施的，指定有能力的單位代為履行，所需費(fèi)用由污染者承擔(dān)。
三、核損害賠償責(zé)任
《核安全法》第90條對(duì)發(fā)生核事故時(shí)，核營(yíng)運(yùn)方和核供應(yīng)方應(yīng)承擔(dān)的核損害賠償責(zé)任分別進(jìn)行了規(guī)定。
1、核營(yíng)運(yùn)方的損害賠償責(zé)任
《核安全法》要求因核事故造成他人人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或者環(huán)境損害的，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家核損害責(zé)任制度承擔(dān)賠償責(zé)任。我們理解國(guó)家核損害責(zé)任制度主要指包括《侵權(quán)責(zé)任法》、44號(hào)批復(fù)及64號(hào)批復(fù)中規(guī)定的核營(yíng)運(yùn)方的嚴(yán)格責(zé)任以及損害賠償責(zé)任的上限、財(cái)務(wù)保證安排、責(zé)任豁免等在內(nèi)的制度。
2、核供應(yīng)方的損害賠償責(zé)任
在64號(hào)批復(fù)的基礎(chǔ)上，《核安全法》進(jìn)一步明確了核供應(yīng)方在發(fā)生核事故時(shí)不承擔(dān)核損害賠償責(zé)任的原則。但也規(guī)定如供應(yīng)合同中有約定的，核營(yíng)運(yùn)方在承擔(dān)賠償責(zé)任后，可以按照約定向核供應(yīng)方追償。供應(yīng)合同中這方面條款的約定對(duì)于核營(yíng)運(yùn)方的追索、核供應(yīng)方及其員工、代理和分包商的追索豁免如何落實(shí)將意義重大。
四、核安全管理機(jī)構(gòu)
《核安全法》對(duì)我國(guó)現(xiàn)有核安全管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職責(zé)分工進(jìn)行了概括規(guī)定，其中第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)核安全的監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院核工業(yè)主管部門、能源主管部門和其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的核安全管理工作”。第五十四條規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)，組織、協(xié)調(diào)全國(guó)的核事故應(yīng)急管理工作”。根據(jù)前述規(guī)定及現(xiàn)行其他與機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)的規(guī)定，我國(guó)核安全管理機(jī)構(gòu)及各自的職責(zé)包括：
1、國(guó)家核安全局
即《核安全法》規(guī)定的國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門，其組成部分實(shí)際為環(huán)境保護(hù)部下設(shè)的核設(shè)施安全監(jiān)管司、核電安全監(jiān)管司、輻射源安全監(jiān)管司，環(huán)境保護(hù)部對(duì)外保留國(guó)家核安全局的牌子。
國(guó)家核安全局對(duì)核安全和輻射安全負(fù)有總體的監(jiān)督管理職責(zé)，其中包括負(fù)責(zé)對(duì)涉及核電站設(shè)計(jì)、選址、建造、運(yùn)行階段的環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行批復(fù)，并簽發(fā)《核電站運(yùn)行許可證》；負(fù)責(zé)核安全設(shè)備的許可、設(shè)計(jì)、制造、安裝和無(wú)損檢驗(yàn)活動(dòng)的監(jiān)督管理及進(jìn)口核安全設(shè)備的安全檢驗(yàn)；負(fù)責(zé)核技術(shù)利用項(xiàng)目；負(fù)責(zé)放射性廢物處理、處置的安全和輻射環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理等。
2、國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局
是國(guó)務(wù)院核工業(yè)主管部門，由工業(yè)和信息化部管理，對(duì)外保留國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)、國(guó)家核事故應(yīng)急辦公室的牌子。主要負(fù)責(zé)除核電之外的核工業(yè)管理和對(duì)軍用核設(shè)施實(shí)施核安全監(jiān)管以及和平利用核能項(xiàng)目監(jiān)督管理。此外，在核事故應(yīng)急方面，承擔(dān)國(guó)家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)日常工作，牽頭制定國(guó)家核事故應(yīng)急預(yù)案，在經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后負(fù)責(zé)組織實(shí)施。
3、國(guó)家能源局
中國(guó)核電產(chǎn)業(yè)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下設(shè)的國(guó)家能源局。國(guó)家能源局從2008年開(kāi)始繼承了原國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)在核電方面的監(jiān)管職責(zé)，并且從2013年開(kāi)始繼承了原國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)在發(fā)電、并網(wǎng)及輸電方面的監(jiān)管職責(zé)。
國(guó)家能源局負(fù)責(zé)核電管理，擬訂核電發(fā)展規(guī)劃、準(zhǔn)入條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施，提出核電布局和重大項(xiàng)目審核意見(jiàn)等。在核事故方面，負(fù)責(zé)組織核電廠的核事故應(yīng)急管理工作。
4、核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)
由國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局牽頭，外交部、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部、交通部、工業(yè)和信息化部、衛(wèi)生部、國(guó)家環(huán)保部（含國(guó)家核安全局）、安全監(jiān)管局等部門參加。按照國(guó)家核事故應(yīng)急預(yù)案部署，組織協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府、核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位實(shí)施核事故應(yīng)急救援工作。
《核安全法》首次從核安全的基本方針、原則，核安全制度、措施，核安全責(zé)任，公眾參與及監(jiān)督管理等方面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，結(jié)束了中國(guó)在核安全管理方面只能依賴行政法規(guī)和部門規(guī)章而缺少頂層立法的局面。對(duì)于《核安全法》在放射性廢物處理許可、信息公開(kāi)等現(xiàn)行核安全制度基礎(chǔ)上的完善和補(bǔ)充，期待相關(guān)部門及時(shí)頒布配套規(guī)定和細(xì)則，并對(duì)現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行修訂，以便《核安全法》的順利實(shí)施。同時(shí)，考慮到國(guó)務(wù)院于2017年2月28日批復(fù)的《核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠(yuǎn)景目標(biāo)》中，提及了“積極推進(jìn)核安全立法，推動(dòng)出臺(tái)核安全法、原子能法”，故也期待與《核安全法》，特別是國(guó)家核損害責(zé)任制度密切相關(guān)的《原子能法》按計(jì)劃出臺(tái)。
