新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，人們認(rèn)識(shí)到電力是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的先行官，因而堅(jiān)持適度超前發(fā)展的原則。從上個(gè)世紀(jì)八十年代電力極度短缺，到現(xiàn)在電力供應(yīng)平衡有余，將近四十年，我國(guó)電力發(fā)展速度驚人，電源、電網(wǎng)、用戶規(guī)模驚人，電力技術(shù)進(jìn)步和管理水平提升驚人，發(fā)電方式、電力體制和電價(jià)也經(jīng)歷了不斷的改革。
火力仍是我國(guó)主要發(fā)電來(lái)源
過(guò)去的幾十年，以燃煤為主的發(fā)電裝機(jī)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展提供了動(dòng)力，但這種方式帶來(lái)的環(huán)境成本現(xiàn)在卻變成了棘手的難題——這既包括地方空氣質(zhì)量的問(wèn)題，也有對(duì)氣候變化的長(zhǎng)期系統(tǒng)性威脅。
自21世紀(jì)初以來(lái)，中國(guó)已將調(diào)整電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)作為電力系統(tǒng)優(yōu)化的工作重點(diǎn)，其主要目標(biāo)是逐步減少煤炭在電力裝機(jī)中所占比例，并增加可再生能源、天然氣和核電裝機(jī)。“十三五”規(guī)劃提出了一系列約束性指標(biāo)，如:2020年將煤炭份額減少到58%，除化石燃料以外的其他發(fā)電形式的發(fā)電量在能源消耗總量中的占比達(dá)到15%。中國(guó)持續(xù)為可再生能源制定雄心勃勃的目標(biāo)，可再生能源裝機(jī)因此在過(guò)去十余年中得以高速增長(zhǎng)。
2021年3月15日下午，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)主任習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議，明確構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)將成為中央經(jīng)濟(jì)工作瞄準(zhǔn)的重點(diǎn)，這意味著需要光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)電量的大幅提升才能匹配其主體的地位。
盡管新能源發(fā)電已經(jīng)成為趨勢(shì)，國(guó)際能源網(wǎng)記者查詢近20年發(fā)電情況發(fā)現(xiàn)，雖然火力發(fā)電的占比在逐年減少，但火力發(fā)電仍是我國(guó)主要的發(fā)電來(lái)源。
電力行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)眾多壟斷行業(yè)中較早實(shí)施改革的行業(yè)之一。電力行業(yè)改革，目的有二，一是電力行業(yè)的發(fā)展需滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的需求，這就要解決電力投資來(lái)源問(wèn)題；二是不斷提高從電力建設(shè)、生產(chǎn)到消費(fèi)的效率，提高效率最有效的手段是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。需求驅(qū)動(dòng)實(shí)施了第一次圍繞投資體制的改革，效率驅(qū)動(dòng)實(shí)施了第二次和第三次圍繞建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的改革。所以，從這個(gè)意義上講，過(guò)去四十年，電力體制改革實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是進(jìn)行了兩次，其中第二次和第三次本質(zhì)上是一次改革的兩個(gè)步驟。
第一次，投資體制改革。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)用電的需求猛增，電力需求與供應(yīng)能力的矛盾，即電源不足的矛盾、電網(wǎng)薄弱的矛盾，成為電力發(fā)展的主要矛盾，并嚴(yán)重制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其中，電源不足是矛盾中更為主要、更為直接的方面，因此也更引起人們的關(guān)注。造成電源不足的主要因素，是電源投資不足。電源投資不足的主要原因是依靠財(cái)政投資，渠道單一、資金短缺。所以，電力行業(yè)的第一次大改革，就是電力投資體制改革，核心思想是引進(jìn)外國(guó)資本、鼓勵(lì)民間資本投資建設(shè)電源。這次改革比較成功地解決了電源投資資金來(lái)源問(wèn)題，極大地促進(jìn)了電力特別是電源的發(fā)展。1978年，全國(guó)電力裝機(jī)只有5712萬(wàn)千瓦，到2001年底，全國(guó)各類電力裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到33849萬(wàn)千瓦，其規(guī)模已經(jīng)躋身世界第二。
第二次，廠網(wǎng)分離改革。1997年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)多年的快速發(fā)展，進(jìn)入調(diào)整階段，特別是當(dāng)年又遇到亞洲金融風(fēng)暴。經(jīng)濟(jì)增速放緩，電力需求也一度回調(diào)，全國(guó)電源裝機(jī)和發(fā)電能力出現(xiàn)小幅的剩余。政府、學(xué)界，甚至行業(yè)內(nèi)，都認(rèn)為我國(guó)電源已經(jīng)較為充裕。在這樣的背景下，有關(guān)部委做出了三年停建電源的決策。同時(shí)，為了提高電力行業(yè)的效率，以西方經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為指導(dǎo)，參照西方發(fā)達(dá)國(guó)家電力市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)內(nèi)也開(kāi)始試點(diǎn)建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)。然而，真正觸發(fā)這次改革并決定改革方向的導(dǎo)火索，一般認(rèn)為是二灘水電站建成后存在的電力上網(wǎng)問(wèn)題。此后，電力體制改革決策的速度明顯加快，在2002年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)5號(hào)文件，明確按照“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的原則，將原國(guó)家電力公司一分為七，成立國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司和華能、大唐、國(guó)電、華電、中電投五家發(fā)電集團(tuán)。
第三次，配售分開(kāi)改革。2015年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(即9號(hào)文件)印發(fā)，開(kāi)啟了第三次電力體制改革，當(dāng)年，六個(gè)配套文件也相繼出臺(tái)。這次改革是上一次改革的進(jìn)一步深化，核心思路是在電力生產(chǎn)、運(yùn)輸、交易、消費(fèi)產(chǎn)業(yè)鏈條上，對(duì)自然壟斷部分實(shí)行管制;對(duì)非自然壟斷部分予以放開(kāi)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?；緝?nèi)容是打破電網(wǎng)企業(yè)的售電專營(yíng)權(quán)，向社會(huì)放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)，推進(jìn)建立相對(duì)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的交易機(jī)構(gòu)，最終形成管住中間、放開(kāi)兩頭的體制架構(gòu)。同時(shí)，在增量配電網(wǎng)領(lǐng)域，引入社會(huì)化資本投資。距中國(guó)新一輪電力體制改革，已走到第6個(gè)年頭。新一輪電力體制改革為消費(fèi)者解決了電費(fèi)負(fù)擔(dān)，還在一定程度上打破了電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)模式。
電價(jià)市場(chǎng)化改革迎來(lái)里程碑
電價(jià)改革，是中國(guó)“電力體制改革”的一部分。一方面，價(jià)格改革具有基礎(chǔ)性、前置性，沒(méi)有獨(dú)立的輸配電價(jià)，電力市場(chǎng)難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，沒(méi)有電價(jià)部門(mén)參與，電改進(jìn)程中的混亂勢(shì)難避免；另一方面，硬件決定軟件，沒(méi)有合理的企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局、行業(yè)監(jiān)管體系，電價(jià)改革亦難以到位，或者說(shuō)失去意義。
我國(guó)電價(jià)改革主要分為六個(gè)階段：
這個(gè)時(shí)期，我國(guó)剛剛經(jīng)歷文革，百業(yè)待興，電力工業(yè)發(fā)輸配售電一體、裝備差、可靠性低、缺電嚴(yán)重、發(fā)展資金不足。為確保寶貴的電力資源用到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“刀刃”上，電價(jià)政策在穩(wěn)定總體價(jià)格水平基礎(chǔ)上，持續(xù)推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)提高電力使用效率：引入國(guó)際普遍采用的兩部制電價(jià)，激勵(lì)用戶提高用電負(fù)荷率，扭轉(zhuǎn)了用電效率過(guò)低局面；出臺(tái)功率因數(shù)調(diào)整電費(fèi)辦法，促進(jìn)無(wú)功就地補(bǔ)償；推廣具有分時(shí)功能的電表，試點(diǎn)峰谷電價(jià)、季節(jié)電價(jià)，促進(jìn)削峰填谷。通過(guò)一系列“組合拳”，發(fā)用電效率效益均顯著提升，有力支撐了改革開(kāi)放初期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
80年代中期起，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各地均出現(xiàn)了嚴(yán)重的“發(fā)展等電”問(wèn)題。為調(diào)動(dòng)各方辦電積極性，特別是鼓勵(lì)社會(huì)資本投入到電力行業(yè)，政府放松上網(wǎng)環(huán)節(jié)價(jià)格管制，引入“還本付息電價(jià)”，核定能夠覆蓋融資成本、保障協(xié)議利潤(rùn)的上網(wǎng)電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)。還本付息電價(jià)政策的實(shí)施，充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量辦電積極性，地方自籌和利用外資籌集的電力建設(shè)資金占比顯著提升，促進(jìn)了電力工業(yè)快速發(fā)展，緩解了供求矛盾。1985—1997年，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量增加2.92倍、發(fā)電量增加2.76倍，同時(shí)我國(guó)電力企業(yè)管理水平也得到較大提升。
第三階段：經(jīng)營(yíng)期電價(jià)
1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)電力需求矛盾有所緩和，為調(diào)整電價(jià)政策提供了窗口期。上網(wǎng)電價(jià)方面，進(jìn)一步突出投資主體的經(jīng)營(yíng)責(zé)任，將還本付息電價(jià)改為經(jīng)營(yíng)期電價(jià)，按經(jīng)營(yíng)期統(tǒng)籌考慮運(yùn)營(yíng)成本、稅金與合理利潤(rùn)，既有利于引導(dǎo)投資，又抑制電價(jià)水平過(guò)快上漲。銷(xiāo)售電價(jià)方面，實(shí)施了農(nóng)電“兩改一同價(jià)”改革，將農(nóng)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)成本在城鄉(xiāng)用戶中共同分?jǐn)?，將之前農(nóng)村普遍度電1元以上的價(jià)格降低到0.56元左右，極大提高了農(nóng)村地區(qū)安全可靠經(jīng)濟(jì)用電水平，為后續(xù)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)騰飛提供了電力保障。
2002年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《電力體制改革方案》（國(guó)發(fā)〔2002〕5號(hào)文），電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)了全面的廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離。2005年，《電價(jià)改革辦法》印發(fā)，燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制由事后定價(jià)改為事前核定標(biāo)桿電價(jià)，顯著提升了投資效率。隨后，標(biāo)桿電價(jià)推廣到風(fēng)電、光伏、核電、生物質(zhì)發(fā)電等領(lǐng)域，“一廠一價(jià)”歷史終結(jié)。出臺(tái)了征收可再生能源電價(jià)附加和上網(wǎng)電價(jià)退坡相結(jié)合的補(bǔ)貼制度，極大地促進(jìn)了我國(guó)可再生能源的發(fā)展。至當(dāng)前，我國(guó)新能源裝機(jī)（含風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電）已超越水電，成為第二大電源；太陽(yáng)能裝機(jī)已接近風(fēng)電；西藏、青海、四川清潔能源裝機(jī)占本地電源總裝機(jī)比例超過(guò)80%。
2015年，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)9號(hào)文），確定了“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的改革基本路徑以及“放開(kāi)兩頭、管住中間”的體制框架。我國(guó)電價(jià)工作按照9號(hào)文要求，建機(jī)制、推改革，成效斐然。一是形成了完整的輸配電價(jià)體系。先后印發(fā)跨區(qū)專項(xiàng)輸電工程、區(qū)域電網(wǎng)、省級(jí)電網(wǎng)、地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的定價(jià)辦法，構(gòu)建了科學(xué)的獨(dú)立輸配電價(jià)制度體系，核定了各級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)水平，適用于所有類型的電力市場(chǎng)化交易。輸配電價(jià)改革成為我國(guó)首個(gè)全面完成的電力體制改革專項(xiàng)任務(wù)。二是有序放開(kāi)發(fā)用電價(jià)格，市場(chǎng)形成價(jià)格比例快速提升。推動(dòng)上網(wǎng)、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)政府定價(jià)快速向市場(chǎng)定價(jià)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了電力資源優(yōu)化配置。
早在6月份，發(fā)改委就表示，我國(guó)的居民用電比較便宜，工商用電成本過(guò)高，今后將會(huì)調(diào)整電價(jià)制度，降低企業(yè)交叉補(bǔ)助。因考慮我國(guó)的居民用電水平偏低，再加上能源浪費(fèi)，發(fā)改委頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善分時(shí)電價(jià)機(jī)制的通知》，其中指出各地要完善分時(shí)電價(jià)機(jī)制，科學(xué)劃分峰谷時(shí)段，確定峰谷價(jià)差，建立尖峰電價(jià)機(jī)制。此次完善，要按程序推廣居民峰谷電價(jià)機(jī)制，逐步拉大峰谷電價(jià)價(jià)差，引導(dǎo)居民用戶在高峰時(shí)段少用電、低谷時(shí)段多用電。但值得注意的是，中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)此次宣布上浮尖峰電價(jià)，使電力行業(yè)得以將更多的實(shí)際成本轉(zhuǎn)移至終端用戶，我國(guó)電價(jià)市場(chǎng)化改革迎來(lái)新的里程碑。
